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中图分类号:D920.1 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)08-204-01
摘 要 正式听证的法律文件的效力应实行严格的“案卷排他原则”,成为立法的唯一依据,而不能仅仅作为一种参考资料。在非正式听证中,不一定要实行严格的“案卷排他原则”,只规定听证的法律文件对立法主体有一定约束力,立法主体必须斟酌听证笔录作出决定即可。
关键词 听证笔录官方认知案卷排他
听证会结束后,听证组织机构应根据听证会纪录,认真整理并制作听证笔录。听证笔录原则上应由听证主持人负责,由听证人合议制作。在个税听证会后,是由法制工作委员会根据听证会纪录制作了听证笔录的初稿,由法律委员会、有关的专门委员会和法制工作委员会讨论认可后公布的。听证笔录是真正进入立法机关讨论范围的立法文件,是立法听证会最终的成果,应客观、真实。一般,听证笔录的主要内容包括:听证会基本情况;听证陈述人基本观点、论据及争论的主要问题;听证人、听证组织机构对各种观点的分析意见和建议。
一、国外立法听证程序中案卷材料的效力
在西方,立法听证是一种咨询性机制,其既无决策权力,议会也无遵从其意见的义务,因而,听证的法律文件对立法主体的决定仅有一定的约束力。然而,与听证有关的很多章程均希望加强议会对听证会的善后工作,让法案的审核过程更加透明化,使参与听证会的证人感觉更受重视,在听证会上投入的资源能更有效地得以利用。其中,在美国,行政立法听证的案卷材料具有完全的拘束力,实行 “案卷排他原则”。行政机关的立法行为必须根据案卷作出,不能以在案卷之外以当事人不知道或没有论证的事实作为根据,否则其行为即属无效。“案卷排他原则”的目的在于维护听证的公正性,如果行政机关可以根据听证以外的证据作出决定那么听证权的行使就毫无意义了。当然,“案卷排他原则”亦非绝对,其例外是“官方认知原则”,依据这一原则,行政机关可在听证记录、当事人提供的证据之外认定案件事实,并以之作为裁决的依据。“官方认知原则”的限制是:(1)案件中有关核心问题的司法性事实不能认知;(2)所认知的事实必须是显著而周知的;(3)所认知的事实及根据必须明白指出;(4)当事人对官方认知具有反驳权。由此看来,美国的“案卷排他”是原则性规定,而“官方认知”又部分地保障了行政机关的自由裁量权,其并非完全不能采用听证法律文件之外的其他材料。
二、我国地方立法的相关规定
我国地方立法的实践中,一般是将听证笔录作为是否立法和修改法规的依据之一或重要参考。各地有关听证笔录效力的规定,一般都是原则性的,没有硬性的强制性的规定。事实上,作为一种立法机关主导下的、自上而下的促进立法民主化的制度,立法听证的效力也是有限的。立法活动中,立法机关是决策主体,通过一部什么样的法律,最终取决于立法机关组成人员的态度,而非听证会的意见。如《青海省人大常委会立法听证试行规则》第23条规定:“听证笔录应当印发常务委员会会议,并印送听证陈述人。省人大法制委员会在审议法规时,应当对听证会提出的意见进行审议,并在审议结果笔录中对听证会提出的意见采纳情况予以说明。”《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会立法听证条例》第25条规定“常委会主任会议和常委会会议应当重视听证笔录提出的意见和建议,将笔录内容作为审查、修改地方性法规草案的重要依据。法制委员会在审议结果笔录中,应当对立法听证会上公众提出的主要意见的采纳情况予以说明。”
三、“听而不证”与媒体公开
实践中,对那些大张旗鼓开听证会,虎头蛇尾,不采纳或很少采纳听证会意见的情况,人们形象地称为“听而不证”,这种听而不证的现象自然不利于听证会功能的发挥,甚至可能使人们失去对听证的信任和兴趣,破坏立法听证的制度化建设。对此,除了在相关的立法中作上述原则性规定外,加强听证的公开化是解决这一问题的有效办法。
目前,媒体对听证会的关注主要集中在现场报道等一些公开化的环节,事实上,如听证会结束后,听证笔录被采纳的程度等情况也应当得到相当的关注和报道。这种情况的公开更有利于公民了解听证会的实效,也更有利于听证制度的宣传和发展。在这一方面,听证组织机构应当主动、尽量公开可公开的信息,如会议的事前公告和宣传、现场记录、事后简报等,也应当鼓励媒体进行采访报道、转载报道,充分运用电子媒体,如电视、电台,传统文字媒体,如报章、杂志,和新兴的网络媒体进行广泛、全面、深入地报道,增加公众可接收到的信息量,用媒体这种“第四种权力”的力量加强对立法听证的监督和保护,使其更好地发挥这种程序制度的功效。
四、不同的听证程序中听证笔录的不同效力
正式听证中,耗费了大量的立法成本,按照完备的听证程序进行了严格的论证,其结果的科学性和公正性应得到充分的尊重,因此,正式听证的法律文件的效力应实行严格的“案卷排他原则”,成为立法的唯一依据,而不能仅仅作为一种参考资料。美国最高法院大法官Van Devanter曾说:“制定法所规定的对于没有列入听证笔录的证据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守,否则听证的权利变得毫无意义,如果决定者在作出处分时随意背离记录,或咨询他人作出的事实认定和法律见解,则在正式听证中提出的证据和辩论,没有任何价值。”而在非正式听证中,不一定要实行严格的“案卷排他原则”,只规定听证的法律文件对立法主体有一定约束力,立法主体必须斟酌听证笔录作出决定即可。而当其不采用代表的意见时,则须说明理由。
无论正式听证还是非正式听证,均应建立、完善代表意见的回应机制。这一回应机制首先要求听证机构必须对听证会上的意见进行认真的整理、分析,其工作包括:听证会提出了哪些意见,立法主体在立法中采用了哪些,没有采用哪些,理由是什么等;另外,意见回应还应当以公众易于知晓的方式加以公布,对于听证代表,则应采用书面的方式正式通知。